Evolução da administração pública e reforma do Estado (patrimonialista, burocrática, gerencial)

Modelo patrimonialista

O Estado funciona como extensão do patrimônio e do poder do governante. Não há separação entre o bem público e o bem privado. Os cargos são tratados como prebendas, distribuídos por laços pessoais. Daí o nepotismo, o clientelismo e a corrupção. Predominou no Brasil até 1930.

Ex.: o governante nomeia parentes e aliados para os cargos e usa bens do Estado como se fossem seus.

Modelo burocrático

Surge para combater o patrimonialismo. Segue o tipo ideal de Max Weber: normas escritas (formalidade), relações impessoais, hierarquia definida e quadro profissional admitido e promovido por mérito. Como parte da desconfiança em relação ao administrador, o controle é prévio (a priori) e recai sobre os processos, passo a passo.

Ex.: ingresso por concurso público, carreira estruturada e procedimento escrito para cada ato.

Disfunções da burocracia

Robert Merton descreveu os efeitos indesejados do modelo levado ao exagero: apego excessivo aos regulamentos, que viram fim em si mesmos; excesso de formalismo e papelório; resistência a mudanças; despersonalização do relacionamento; exibição de sinais de autoridade; dificuldade no atendimento ao público. No uso comum, "burocracia" designa essas disfunções, não o modelo.

Ex.: o servidor recusa um requerimento correto no conteúdo porque foi entregue em formulário de versão anterior.

Reforma burocrática no Brasil: o DASP

O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1938 no governo Vargas, é o marco do modelo burocrático no país. Centralizou a administração de pessoal, de material e do orçamento, e difundiu o concurso, o mérito e a padronização de procedimentos.

Ex.: a seleção de servidores passa a ser feita por concurso organizado por um órgão central, e não por indicação.

Decreto-Lei 200/1967

É considerado a primeira tentativa de reforma gerencial. Fixou cinco princípios para a administração federal: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. Transferiu atividades para a administração indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista), com mais autonomia e flexibilidade que a administração direta.

Ex.: um serviço antes prestado por um departamento de ministério passa a ser executado por uma autarquia, com orçamento e gestão próprios.

Modelo gerencial

Também chamado de nova gestão pública. Aproveita práticas da gestão privada, adaptadas ao interesse público. O foco sai do processo e vai para o resultado e para o cidadão, destinatário dos serviços. O controle é posterior (a posteriori), por metas e indicadores. O gestor ganha autonomia e responde pelo que entrega. Há descentralização e contratualização. O modelo conserva conquistas burocráticas: concurso, carreira, impessoalidade.

Ex.: um contrato de gestão fixa metas de atendimento para um órgão; ao final do período, cobram-se os resultados, e não a conferência prévia de cada procedimento.

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995)

Elaborado no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sob o ministro Bresser-Pereira, é o marco da reforma gerencial. Dividiu o Estado em quatro setores:

1. Núcleo estratégico: define leis e políticas (Poderes, Ministério Público, cúpula do Executivo).
2. Atividades exclusivas: exigem o poder de Estado, como regulamentar, fiscalizar, policiar e arrecadar. Seriam executadas por agências autônomas.
3. Serviços não exclusivos: o Estado atua ao lado de entidades privadas e não estatais, em saúde, educação, cultura e pesquisa. Destino proposto: organizações sociais.
4. Produção de bens e serviços para o mercado: empresas estatais. Destino proposto: privatização.

Ex.: a segurança pública e a fiscalização de trânsito são atividades exclusivas. Um hospital público é serviço não exclusivo.

Organizações sociais e contrato de gestão

As organizações sociais (OS) são entidades privadas sem fins lucrativos, qualificadas pelo poder público (Lei nº 9.637/1998). Prestam serviços não exclusivos com recursos públicos e metas fixadas em contrato de gestão. Não exercem poder de polícia, que é atividade exclusiva do Estado.

Ex.: uma entidade qualificada como OS administra um hospital público e responde por metas de consultas e cirurgias.

Emenda Constitucional nº 19/1998

Levou a reforma gerencial à Constituição. Incluiu a eficiência entre os princípios do art. 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). Previu o contrato para ampliar a autonomia de órgãos e entidades, com metas de desempenho (art. 37, § 8º). Passou a exigir avaliação especial de desempenho para a estabilidade, após três anos de exercício (art. 41).

Ex.: aprovado em concurso, o servidor só se torna estável depois de três anos de efetivo exercício e de avaliação especial de desempenho.

Depois do gerencial: modelo societal

O modelo societal, ou novo serviço público, critica o gerencialismo por tratar o cidadão apenas como cliente. Dá ênfase à participação social, ao cidadão como sujeito de direitos e à construção coletiva das políticas. Ganham peso a governança e a accountability: transparência, prestação de contas e responsabilização do gestor.

Ex.: conselhos de políticas públicas, audiências públicas e orçamento participativo.