Administração indireta — autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista

O que é a administração indireta

É o conjunto de entidades criadas por descentralização por serviços: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (Decreto-Lei nº 200/1967, art. 4º, II). Todas têm personalidade jurídica, patrimônio próprio e autonomia administrativa. São entidades, não órgãos.

Ex.: a PRF é órgão da União (administração direta); o DNIT é autarquia (administração indireta).

Criação: lei cria ou lei autoriza

Somente por lei específica se cria autarquia e se autoriza a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação (CF, art. 37, XIX). A autarquia nasce com a vigência da lei. Nas demais, a lei só autoriza: a entidade nasce com o registro dos atos constitutivos. A criação de subsidiárias também depende de autorização legislativa (art. 37, XX).

Ex.: a lei que cria uma autarquia já lhe dá existência. A lei que autoriza uma empresa pública ainda depende do registro do estatuto.

Vinculação, não subordinação

A entidade se vincula ao ministério em cuja área de competência se enquadra sua principal atividade (Decreto-Lei nº 200/1967, art. 4º, parágrafo único). O ministério exerce supervisão ministerial, ou tutela: controle finalístico, nos limites da lei. Não há hierarquia.

Ex.: a Agência Nacional de Mineração (ANM) vincula-se ao Ministério de Minas e Energia; o ministro não revê suas decisões técnicas como chefe.

Autarquia

É o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública (Decreto-Lei nº 200/1967, art. 5º, I). Tem personalidade de direito público e, por isso, o regime da Fazenda Pública: bens públicos, impenhoráveis; pagamento de condenações por precatório; prazos processuais em dobro; imunidade tributária sobre patrimônio, renda e serviços ligados às finalidades essenciais (CF, art. 150, § 2º); responsabilidade civil objetiva (art. 37, § 6º).

Ex.: INSS, Ibama e DNIT são autarquias federais.

Agências reguladoras

São autarquias em regime especial. A natureza especial se caracteriza pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo dos dirigentes, com estabilidade durante o mandato (Lei nº 13.848/2019, art. 3º). Continuam a integrar a administração indireta e a se vincular a um ministério.

Ex.: ANTT e ANM são autarquias especiais; não são empresas públicas.

Fundação pública

É patrimônio personalizado, afetado a uma finalidade de interesse público, sem fins lucrativos. Não é corporação: não reúne pessoas associadas. Pode ter personalidade de direito público (fundação autárquica, criada por lei, com regime de autarquia) ou de direito privado (a lei autoriza a instituição). Lei complementar define as áreas de atuação (CF, art. 37, XIX). O custeio vem do ente instituidor e de outras fontes.

Ex.: a Funai e o IBGE são fundações públicas federais.

Empresa pública

Tem personalidade de direito privado, criação autorizada por lei, patrimônio próprio e capital social integralmente detido pela União, por estado, pelo Distrito Federal ou por município (Lei nº 13.303/2016, art. 3º). Admite-se a participação de outras pessoas de direito público interno e de entidades da administração indireta, desde que a maioria do capital votante fique com o ente instituidor. Pode adotar qualquer forma societária.

Ex.: a Caixa Econômica Federal e os Correios são empresas públicas. Entidade de direito privado com capital integralmente público é empresa pública, não sociedade de economia mista.

Sociedade de economia mista

Tem personalidade de direito privado, criação autorizada por lei e forma obrigatória de sociedade anônima. As ações com direito a voto pertencem, em sua maioria, ao ente instituidor ou a entidade da administração indireta (Lei nº 13.303/2016, art. 4º). O capital combina recursos públicos e privados.

Ex.: o Banco do Brasil e a Petrobras são sociedades de economia mista.

O que as empresas estatais fazem e sob qual regime

Empresas públicas e sociedades de economia mista prestam serviço público ou exploram atividade econômica. A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só é permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo (CF, art. 173). A estatal que explora atividade econômica se sujeita ao regime próprio das empresas privadas, inclusive nas obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias (art. 173, § 1º, II), e não goza de privilégio fiscal não extensivo ao setor privado (§ 2º). O regime é híbrido: o pessoal é celetista, mas a admissão exige concurso público, e as contratações seguem licitação própria (Lei nº 13.303/2016).

Ex.: o Banco do Brasil concorre com bancos privados e paga os mesmos tributos; ainda assim, contrata escriturários por concurso.

Foro das entidades federais

Causas de autarquia e de empresa pública federal correm na Justiça Federal (CF, art. 109, I). As de sociedade de economia mista, mesmo federal, correm na Justiça estadual (Súmula 556 do STF).

Ex.: ação de cobrança contra a Caixa vai à Justiça Federal; contra o Banco do Brasil, à Justiça estadual.