Ato administrativo — elementos e atributos

Elementos e atributos não se confundem

Elementos (ou requisitos) são as partes sem as quais o ato não se forma validamente: competência, finalidade, forma, motivo e objeto (COFIFOMOB). Atributos são as qualidades que diferenciam o ato administrativo do ato privado.

Ex.: na multa de trânsito, o agente da autoridade de trânsito é a competência, a segurança viária é a finalidade, o auto de infração é a forma, o excesso de velocidade é o motivo e a penalidade é o objeto.

Competência

É o poder que a lei atribui ao agente para praticar o ato. É irrenunciável, mas admite delegação e avocação nos casos previstos em lei (Lei nº 9.784/1999, art. 11). O ato praticado fora das atribuições legais do agente tem vício de incompetência.

Ex.: o chefe de seção aplica demissão, pena que não é de sua alçada.

Finalidade

Todo ato busca o interesse público e, além dele, o fim específico que a lei lhe atribui. O ato que não se volta à satisfação do interesse público é nulo, por desvio de finalidade.

Ex.: remover o servidor para outra cidade com o intuito de puni-lo. A remoção existe para ajustar a lotação, não para punir.

Forma

É o modo como o ato se exterioriza, em regra escrito, e inclui as formalidades que a lei exige para sua edição. O vício de forma é a omissão ou a observância incompleta ou irregular de formalidade indispensável à existência ou seriedade do ato.

Ex.: a lei exige decisão escrita e motivada para o indeferimento, e a autoridade indefere verbalmente.

Motivo

É a situação de fato e de direito que leva à prática do ato. O vício de motivo aparece de duas maneiras: o fato não existiu ou o fato existiu, mas é juridicamente inadequado para aquele resultado. Motivo não é motivação: esta é a exposição escrita dos motivos e integra a forma.

Ex.: o servidor é punido por falta em dia em que estava de férias (motivo inexistente). O servidor é demitido por um atraso de dez minutos, fato que a lei pune com advertência (motivo inadequado).

Objeto

É o efeito jurídico imediato do ato: aquilo que ele cria, modifica ou extingue. Deve ser lícito, possível e determinado. Há ilegalidade do objeto quando o resultado do ato viola lei, regulamento ou outro ato normativo.

Ex.: a autoridade aplica ao servidor uma pena que a lei não prevê, como o rebaixamento de cargo.

Mérito administrativo

Quando a lei deixa margem de escolha quanto ao motivo e ao objeto, a Administração decide por conveniência e oportunidade. Esse espaço é o mérito. Competência, finalidade e forma nunca entram nele.

Ex.: a lei autoriza suspensão de 1 a 90 dias; a escolha de 15 dias é mérito. Quem aplica a pena e por qual processo, não.

Presunção de legitimidade e de veracidade

Presume-se que o ato está conforme a lei (legitimidade) e que os fatos que ele declara são verdadeiros (veracidade). A presunção existe em todo ato e é relativa: admite prova em contrário, a cargo de quem alega o vício. Por causa dela, o ato produz efeitos desde logo, mesmo se contestado.

Ex.: o auto de infração vale até o condutor provar que não cometeu a infração. A certidão emitida pelo órgão faz presumir verdadeiro o fato certificado.

Imperatividade

O ato cria obrigação para terceiros independentemente de sua concordância. É o chamado poder extroverso, e alcança particulares em geral, não só servidores e delegatários. Não existe nos atos que apenas atendem a um pedido do interessado (licença, autorização) nem nos que só declaram um fato (certidão, atestado).

Ex.: a ordem de interdição de um estabelecimento obriga o dono, queira ele ou não.

Autoexecutoriedade

A Administração executa o ato por seus próprios meios, sem ordem judicial prévia. Só existe com previsão em lei ou em situação de urgência. Divide-se em exigibilidade, que usa meio indireto de coerção, e executoriedade, que usa meio direto.

Ex.: a multa pressiona o infrator a cumprir a regra (exigibilidade); a remoção do veículo é feita pelo próprio agente (executoriedade). A multa não paga só é cobrada à força por execução judicial.

Tipicidade

O ato corresponde a uma figura definida previamente em lei, apta a produzir determinado resultado. Impede a Administração de criar atos inominados e existe nos atos unilaterais.

Ex.: para punir o servidor, a autoridade usa uma das penalidades do art. 127 da Lei nº 8.112/1990; não inventa outra.