Responsabilidade civil do Estado

Evolução das teorias

• Irresponsabilidade: o Estado não indeniza. É a fase do absolutismo, resumida na frase "the king can do no wrong" (o rei não erra).
• Civilista: o Estado responde como um particular, se provada a culpa do agente.
• Culpa administrativa (culpa do serviço): basta provar que o serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou com atraso. A culpa é anônima: não se identifica o agente.
• Risco administrativo: responsabilidade objetiva, que dispensa a culpa e admite excludentes. É a regra da CF.
• Risco integral: responsabilidade objetiva sem excludentes. É exceção.

Ex.: o motorista prova que a viatura bateu em seu carro e o prejuízo que teve. Não precisa demonstrar que o policial dirigia com imprudência.

Regra do art. 37, § 6º

Respondem as pessoas jurídicas de direito público (entes políticos, autarquias, fundações de direito público) e as de direito privado prestadoras de serviço público (estatais prestadoras de serviço e concessionárias). A responsabilidade é objetiva: não se baseia em culpa presumida, e sim na dispensa da culpa. A estatal que explora atividade econômica fica fora do § 6º e responde pelas regras do direito privado.

Ex.: a agência reguladora, autarquia, responde objetivamente pelo dano que sua servidora causa em fiscalização; o terceiro não precisa provar a culpa dela.

Elementos: conduta, dano e nexo causal

A vítima prova três elementos. Conduta de agente que atua "nessa qualidade": no exercício da função ou a pretexto de exercê-la. Dano certo, material ou moral. Nexo causal entre a conduta e o dano; sem ele, não há responsabilidade.

Ex.: policial de folga usa a arma da corporação e a condição de policial para intervir em uma briga e fere um terceiro. Agiu na qualidade de agente; o Estado responde.

Prestadoras de serviço público e não usuários

A responsabilidade da pessoa de direito privado prestadora de serviço público é objetiva em relação aos usuários e também aos terceiros não usuários do serviço (STF, RE 591.874). O ente que delegou o serviço responde de forma subsidiária, se a prestadora não tiver como pagar.

Ex.: o ônibus da concessionária atropela um pedestre. Ele não era passageiro, e a empresa responde objetivamente.

Atos lícitos

O dever de indenizar não exige ato ilícito. O ato lícito gera indenização, de modo excepcional, quando causa a alguém dano anormal e específico: os ônus da atividade estatal devem ser repartidos por igual.

Ex.: a obra pública regular fecha por meses o único acesso a um posto de combustíveis e inviabiliza o negócio.

Agente: regresso e dupla garantia

O agente responde só perante o Estado, em ação de regresso, e só se agiu com dolo ou culpa. Sua responsabilidade é subjetiva. A vítima propõe a ação contra o Estado ou contra a prestadora do serviço; o autor do ato é parte ilegítima (STF, Tema 940). Daí a dupla garantia: a vítima cobra de quem tem como pagar, e o agente só responde perante a pessoa a que se vincula.

Ex.: o policial rodoviário bate a viatura em um carro. O dono processa a União, que indeniza. Depois, a União cobra do policial se provar que ele dirigia com imprudência.

Excludentes e atenuante

O risco administrativo admite defesa. Excluem a responsabilidade, porque rompem o nexo causal: a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito ou a força maior e o fato exclusivo de terceiro. A culpa concorrente da vítima não exclui; reduz a indenização. A força maior não afasta a responsabilidade se o Estado contribuiu para o dano com sua omissão. O ônus de provar a excludente é do Estado.

Ex.: a pessoa se lança de propósito à frente da viatura que trafega regularmente; não há indenização. Chuva intensa alaga a rua porque os bueiros estavam sem limpeza havia meses; o Estado responde.

Omissão genérica: culpa do serviço

Na falha genérica do serviço, a responsabilidade é subjetiva, pela teoria da culpa do serviço. A vítima prova o dano, o nexo e que o serviço não funcionou, funcionou mal ou funcionou tarde. Não precisa identificar um agente culpado.

Ex.: o motorista danifica o carro em buraco que existia havia meses, sem sinalização, em rodovia federal. Ele demonstra a falha de conservação da via; não aponta um servidor.

Omissão específica: dever de custódia

Quando o Estado tem o dever específico de proteger pessoa sob sua guarda (preso, aluno de escola pública, paciente internado), responde objetivamente. Em caso de inobservância do dever de proteção do art. 5º, XLIX, da CF, o Estado é responsável pela morte de detento (STF, Tema 592). Por crime de foragido, só responde se houver nexo causal direto entre o momento da fuga e a conduta (STF, Tema 362).

Ex.: preso é morto por outro detento dentro da cela; o Estado indeniza a família. Foragido comete um roubo meses depois da fuga, em outra cidade; não há nexo direto.

Risco integral

Dispensa a culpa e não admite excludentes. É apontado em hipóteses excepcionais: dano nuclear (CF, art. 21, XXIII, "d"), dano ambiental e danos de atentado terrorista ou ato de guerra contra aeronave brasileira (Lei nº 10.744/2003).

Ex.: em acidente nuclear, a União não se livra da indenização alegando força maior.

Atos legislativos e judiciais

Em regra, não geram indenização. Exceções quanto às leis: lei declarada inconstitucional que cause dano e lei de efeitos concretos. Exceções quanto aos atos judiciais: o Estado indeniza o condenado por erro judiciário e quem ficar preso além do tempo fixado na sentença (CF, art. 5º, LXXV).

Ex.: o réu cumpre pena e, anos depois, a revisão criminal prova que o crime foi cometido por outra pessoa. Cabe indenização.

Prazos

A ação de indenização contra a Fazenda Pública prescreve em cinco anos (Decreto nº 20.910/1932, art. 1º). O mesmo prazo vale contra as prestadoras de serviço público (Lei nº 9.494/1997, art. 1º-C). A ação de ressarcimento ao erário é imprescritível só quando fundada em ato doloso de improbidade (STF, Tema 897); nos demais casos, prescreve.

Ex.: o acidente com a viatura ocorreu há seis anos e a vítima nunca acionou a União. A pretensão está prescrita.