Desconcentração, descentralização e órgãos públicos

Função administrativa e Administração Pública

A função administrativa é típica do Poder Executivo, mas não exclusiva: Legislativo e Judiciário a exercem de forma atípica, quando gerem pessoal, bens e contratos. Em sentido subjetivo, Administração Pública é o conjunto de pessoas, órgãos e agentes que exercem essa função. Em sentido amplo, inclui os órgãos governamentais, que traçam os planos de ação; em sentido estrito, só os órgãos administrativos, que os executam.

Ex.: o tribunal que abre licitação para comprar computadores exerce função administrativa, embora integre o Judiciário.

Administração direta e atividade centralizada

A administração direta é o conjunto das pessoas políticas, que recebem suas competências diretamente da Constituição, com os órgãos que as compõem. Quem tem personalidade jurídica é a pessoa política; seus órgãos, não. Na centralização, a própria pessoa política executa a atividade, por meio de seus órgãos, sem criar nova pessoa.

Ex.: no município, prefeitura e câmara municipal integram a administração direta. No plano federal, o STF é órgão da União; no estadual, o tribunal de justiça é órgão do estado.

Desconcentração

É a distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica. Os órgãos resultantes ficam ligados por hierarquia, em relação de coordenação e subordinação, com competência definida em lei. Ocorre na administração direta e também dentro de cada entidade da indireta. O movimento inverso é a concentração: a pessoa jurídica extingue órgãos e reúne as competências.

Ex.: a União reparte atribuições entre ministérios; o Ministério da Justiça e Segurança Pública, entre secretarias e a PRF; a PRF, entre superintendências. Tudo na mesma pessoa jurídica: a União.

Descentralização

É a transferência da atividade a outra pessoa, física ou jurídica. Envolve ao menos duas pessoas. Entre elas não há hierarquia, só controle finalístico, chamado tutela ou supervisão ministerial: o ente central verifica se a entidade cumpre os fins para os quais foi criada. O movimento inverso é a centralização.

Ex.: a União cria uma autarquia para cuidar da infraestrutura de transportes. O ministério supervisiona a autarquia, mas não lhe dá ordens como a um órgão subordinado.

Descentralização por serviços

Também chamada de outorga, funcional ou técnica. A lei cria a entidade, ou autoriza a sua criação, e lhe transfere a titularidade e a execução do serviço. O resultado é a administração indireta.

Ex.: o governo federal cria pessoa jurídica de direito público e lhe atribui a titularidade e a execução de um serviço público. Há descentralização funcional.

Descentralização por colaboração

Também chamada de delegação. Por contrato (concessão, permissão) ou por ato unilateral (autorização), o Estado transfere a um particular só a execução do serviço e conserva a titularidade.

Ex.: a União concede a uma empresa privada a exploração de um trecho de rodovia federal. A empresa executa; o serviço continua da União.

Descentralização territorial

A lei cria pessoa jurídica de direito público com base geográfica e capacidade administrativa genérica. No Brasil, é a figura do território federal.

Ex.: um território federal, se criado, integraria a União como autarquia territorial.

Combinações

Centralização e descentralização dizem quem executa: a pessoa política ou outra pessoa. Concentração e desconcentração dizem como a pessoa se organiza por dentro. Os critérios se combinam.

Ex.: a atividade da PRF é centralizada (executada pela União) e desconcentrada (repartida em superintendências). A de uma autarquia com várias diretorias é descentralizada e desconcentrada.

Órgão público

É a unidade de atuação integrante da estrutura da administração direta ou da indireta (Lei nº 9.784/1999, art. 1º, § 2º, I). É um centro de competências sem personalidade jurídica e sem vontade própria: atua em nome da pessoa a que pertence. Em regra, não tem capacidade processual. A exceção são os órgãos independentes e autônomos, que podem ir a juízo para defender suas prerrogativas.

Ex.: quem responde em juízo pelo dano causado por viatura da PRF é a União. A câmara municipal pode impetrar mandado de segurança para defender suas prerrogativas institucionais.

Teoria do órgão

Explica como a vontade do agente se torna vontade do Estado. Pelas teorias do mandato e da representação, já superadas, o agente seria mandatário ou representante do Estado. Pela teoria do órgão, ou da imputação volitiva, de Otto Gierke, a atuação do agente é imputada diretamente à pessoa jurídica que o órgão integra.

Ex.: o auto de infração lavrado pelo policial rodoviário é ato da União, não ato pessoal do policial.

Classificação dos órgãos

• Posição: independentes (previstos na Constituição, sem subordinação: Presidência da República, Congresso Nacional, tribunais); autônomos (cúpula, com autonomia administrativa e financeira: ministérios); superiores (direção e decisão, sem autonomia: secretarias, departamentos); subalternos (execução).
• Estrutura: simples (um só centro de competência) ou compostos (reúnem outros órgãos).
• Atuação: singulares (decisão de um agente) ou colegiados (decisão coletiva).

Ex.: o Ministério da Justiça e Segurança Pública é órgão autônomo e composto; o Contran é órgão colegiado.

Auto-organização

A administração direta organiza a própria estrutura: remaneja órgãos e redistribui cargos entre eles. O Presidente da República dispõe por decreto sobre a organização e o funcionamento da administração federal, quando não houver aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (CF, art. 84, VI, "a"). Criar ou extinguir órgão exige lei.

Ex.: decreto transfere uma coordenação de uma secretaria para outra do mesmo ministério, sem custo novo.